化债另一面：遏制隐性债务同样关键，强化监管和制度改革并重
随着12万亿元化解地方政府隐性债务（下称化债）风险组合拳逐步落地，存量隐性债务风险得到极大缓释，地方当期化债压力大幅减轻，可腾出更多资金保民生促发展。但如何真正遏制住增量隐性债务也至关重要。
对此，财政部部长蓝佛安近期在全国人大常委会发布会上表示，将对隐性债务持续保持“零容忍”高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。另外还将不断完善地方债务管理，加快建立同高质量发展相适应的中国特色债务体系。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，强化债务管理能够在一定程度上遏制隐性债务增长，但从根本上解决仍要靠制度改革。长期来看，要从财政体制、债务预算管理和城投转型三个维度出发，从根本上解决地方隐性债务的产生。下阶段，应加强对地方化债资金规范使用的监督，要厘清政府与市场边界进而确定政府规模、上收中央事权和支出责任、稳定宏观税负、建立资本与债务预算、推动城投平台转型等，从而真正解决地方债务风险问题。
跳出“一边化债、一边新增”怪圈
在2015年之前，地方政府在法律上不能举债，但为了满足经济社会发展，加快基础设施建设，改善民生，不少通过地方政府融资平台公司等渠道违规举债，实际形成了隐性债务。经过几轮全面审计，中国摸清了地方实际债务情况。官方数据显示，截至2014年末的全国地方政府债务余额15.4万亿元。此前地方隐性债务实现透明化。
为了规范地方政府债务管理，中国确立了地方举债“开前门、堵后门”思路，即2015年新预算法实施后允许地方（省级和计划单列市）发行政府债券融资，打开地方合法举债的“前门”，与此同时剥离地方政府融资平台公司等的政府融资职能，封堵违规举债“后门”。
由于上述15.4万亿元地方政府债务，除了约1万亿元是政府债券形式存在外，其余超14万亿元地方债务则是地方通过银行贷款、融资平台等非债券方式举借的存量债务，利息高（10%左右）、期限相对短。为此，经全国人大常委会批准，国务院在2015年至2018年累计发行12.2万亿元地方政府债券，来置换上述非政府债券形式的存量债务，累计节约利息约1.7万亿元，并优化了债务期限结构。
然而，由于种种原因，虽然地方合法举债“前门”开了，但实际上违规举债的“后门”并未完全堵上。这使得上一轮化债的同时，实际又新增了隐性债务。
上图来自华创证券研报
所谓隐性债务，是指政府及其部门在法定政府债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还及提供担保等方式举借的债务。隐性债务快速增长引起中央警惕，为了弄清规模，2018年底财政部对隐性债务进行了摸底。
财政部此后公布两组数据，分别是截至2023年底地方政府隐性债务余额为14.3万亿元；2023年末全国纳入政府债务信息平台的隐性债务比2018年摸底数减少50%。专家据此推算，2018年底地方隐性债务余额约29万亿元。
为了防范化解隐性债务风险，2018年中央要求各地在坚决遏制隐性债务增量的基础上，稳妥化解存量，于2028年底前全部化解完毕。经过五年努力，地方化解了一半的隐性债务，这也意味着2024年至2028年五年间地方还需要化解剩余的14.3万亿元隐性债务。
由于地方财政困难，化解存量隐性债务难度增大，近期财政部公开了一套12万亿元的化债组合拳，即2024年至2028年间地方本来需要偿还的14.3万亿元隐性债务，通过发行地方政府债券置换及允许2029年之后偿还等举措，使得其中12万亿元隐性债务无须在2028年之前偿还，地方当前化债压力大幅减轻，五年节约利息6000亿元，让地方腾出巨额资金、精力去支持投资和消费，改善民生，促进经济增长。
随着上述举措落地，这一轮十年（2018~2028）化债政策迎来重大变化，存量债务风险得到大幅缓释。但如何避免新增隐性债务，防止陷入“一边化债一边新增”怪圈，同样引起官方空前重视。
在上述全国人大常委会发布会上，在前两个围绕此次化债组合拳的问题之后，记者提出的第三个问题正是“如何防止新增隐性债务，从根本上解决隐性债务”。蓝佛安在会上回应，这是一个特别好的问题。防范化解地方政府债务风险，在解决存量债务风险的同时，必须坚决遏制新增隐性债务。
而在近期公开的全国人大财经委关于《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的审查结果报告中，给出的五项建议中，坚决遏制新增隐性债务就是其中之一。
监管与改革并重
但想要真正遏制住隐性债务增长，却并非易事。尽管目前中国初步遏制了隐性债务增长势头，但从近些年审计、财政等公开的官方信息来看，仍有一些地方违法违规举债，且手法更为隐秘。
比如今年6月公开的《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，审计的19个省市发现，24个地区所属国企通过在金融资产交易所违规发行融资产品、集资借款等方式向社会公众融资，至2023年底余额373.42亿元，主要用于支付到期债务、发放人员工资等，形成政府隐性债务112.58亿元。
要想遏制地方违规举债，显然高压监管不可或缺。
蓝佛安在上述会上介绍加强隐性债务监管主要从三个方面发力。首先财政部正会同有关部门健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况，动态分析、及时预警、防范风险。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，目前隐性债务举借主体是地方政府投融资平台公司，而这一融资平台目前是多头管理的体制，多数平台公司是归国资部门管，有的是归财政部门管，有的则是归本级政府管，比较复杂，需要部门协同发力监管。这次财政部再次强调隐性债务保持“零容忍”高压监管态势，这个落实下去，确实使得近年融资平台净融资额呈现下降态势，且越来越多城投公司宣布不再承担政府融资职能。
上图来自中诚信国际研报
蓝佛安表示，将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法合规建设政府投资项目；对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施，坚决堵住地方违法违规举债的途径。
与此同时，财政部还将强化收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸。严格落实地方政府违规举债问责制。
隐性债务高压监管能打压地方违规举债势头，但想要消除隐性债务增长“土壤”，显然需要对症下药，离不开体制机制改革。
罗志恒分析，隐性债务的产生是地方政府的资金需要超过了预算的资金供给，资金需要既有合理的经济发展、民生改善和政府运行需要，还有财政体制不合理导致的地方承担过多事权和支出责任，以及部分地方超越发展阶段和需求的形象工程及超前投资等。
“近年来，隐性债务的产生一定程度上还与房地产下行引发的宏观税负（财政收入占GDP比重）下行、风险多发导致的经济社会风险财政化有关。因此隐性债务的产生原因是多元的，涉及财政体制、宏观税负下行、多元目标考核、经济社会风险财政化、地方政绩观等方面。”罗志恒说。
温来成认为，隐性债务增长的一个最重要原因，是地方政府职能宽泛，管理经济社会事务多，加之经济下行、外部环境复杂需要稳投资稳增长，但财力有限，因此需要靠违规举债去弥补。
在了解隐性债务增长成因之后，就需要进行相应改革，来根治隐性债务问题。
罗志恒表示，长期来看，从财政体制方面，中国需要稳定宏观税负、厘清政府与市场边界、适当上收中央事权和支出责任、对人口流出的区县进行机构合并等。
为了给企业等市场主体减负，经过多年大规模减税降费退税，中国宏观税负出现了明显下降，与美国基本相当，但与此同时也客观上减少政府可用财力，影响财政可持续性，因此近些年中央提出稳定宏观税负。此前大规模减税降费也转向了结构性减税降费。
党的二十届三中全会公开的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）中，部署了深化财税改革任务，比如完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。
《决定》还提出，增加地方自主财力，拓展地方税源。适当加强中央事权、提高中央财政支出比例；增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度等。而这显然有助于从根本上消除地方违规举债的动机。
罗志恒表示，当前我国政府债务管理主要是余额和限额管理，尚未编制涵盖规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，债务约束力不足，因此有必要建立起债务预算和资本预算。资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版。
“另外，应建立健全债务风险预警和防控机制，严格控制新增债务规模，确保债务规模与经济发展水平相适应。同时，要加强财政纪律和监管力度，防止地方政府违规举债、变相举债等行为的发生。”罗志恒说。
温来成认为，要从根本上解决隐性债务增长问题，就需要铲除纯粹为地方政府融资的地方投融资平台公司，这些地方融资平台公司转型为公益类国有企业或市场类国有企业，自主经营自负盈亏，与地方财政划清界限和责任。另外对于高校、医院的债务，也要严格划分地方财政与企事业单位之间边界，同样强调自主经营自负盈亏。必须打破城投公司等的财政兜底预期，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。
罗志恒表示，应加快城投公司市场化转型步伐，推动其向市场化、专业化、规范化的方向发展。通过引入社会资本、优化公司治理结构、提升运营效率等方式，增强城投公司的自我造血能力和市场竞争力，从而降低对地方政府的依赖。
“隐性债务很难真正‘清零’，其他一些国家也有隐性债务，中国需要把隐性债务控制在一个可控范围，明晰政府和融资平台公司界限、责任和救助措施，避免对正常财政金融秩序形成冲击。”温来成说。
